Il Parlamento europeo ha approvato la bozza di un nuovo Regolamento detto “sullo Stato di diritto”, cui Polonia e Ungheria si sono opposte. Il Consiglio europeo ha approvato un compromesso, in forma di Dichiarazione interpretativa, dal quale Varsavia e Budapest hanno ottenuto ben 7 vantaggi. Ma vogliono andare di fronte alla Corte di Giustizia Europea, perché il contenuto del Regolamento è contrario ai Trattati e presenta violazioni manifeste. Ma la sicurezza francese sugli esiti lascia perplessi e suggerisce che Parigi abbia qualche carta di riserva…
Il Parlamento europeo ha approvato la bozza di un nuovo Regolamento detto ‘sullo Stato di diritto’, cui Polonia e Ungheria si sono opposte. Il Consiglio europeo ha approvato un compromesso, in forma di Dichiarazione interpretativa, del quale val la pena di occuparsi.
Sorvoliamo su alcuni passaggi di circostanza: un riferimento al rispetto della “identità nazionale” (4 Teu); che l’applicazione del Regolamento “sarà oggettiva, equa, imparziale”; che “qualsiasi apertura formale della procedura sarà preceduta da un dialogo approfondito”; che la Commissione sarà sollecita a prendere atto di eventuali rimedi posti in essere; che, se lo Stato membro accusato si rivolgerà al Consiglio europeo, quest’ultimo “si adopererà per formulare una posizione comune”. Sin qui, sarebbe una patta.
Ma, poi, Polonia e Ungheria hanno ottenuto alcuni vantaggi, come riconoscono sdegnati George Soros, Vladimiro Zagrebelsky e, in generale, la stampa italiana. Noi ne contiamo sette:
(1) La Dichiarazione interpretativa fa esplicitamente propria l’obiezione giuridica principale di polacchi e ungheresi: “il Consiglio europeo … ricorda che l’articolo 7 TUE stabilisce la procedura per affrontare le violazioni dei valori dell’Unione ai sensi dell’articolo 2 TUE”. E tanto potrebbe bastare.
(2) La Dichiarazione ripetutamente insiste: “l’obiettivo del Regolamento … è proteggere il bilancio dell’Unione, compresa l’Ue di nuova generazione, la sua sana gestione finanziaria e gli interessi finanziari dell’Unione”, “esclusivamente”, misure “proporzionate all’impatto delle violazioni dello Stato di diritto sulla sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o sugli interessi finanziari dell’Unione”, “il nesso di causalità tra tali violazioni e le conseguenze negative sugli interessi finanziari dell’Unione dovrà essere sufficientemente diretto ed essere debitamente stabilito. La semplice constatazione di una violazione dello Stato di diritto non è sufficiente per attivare il meccanismo”. Ciò significa sganciare il Regolamento dalla tutela del valore “dello Stato di diritto” (2 Tue), che nessuno sa cosa sia, per agganciarlo al ‘principio della buona gestione finanziaria’ (317 Tfue e 325 Tfue). Dovrebbe rileggersi i Trattati Vladimiro Zagrebelsky, che parla di “un principio sconcertante”.
(3) Solo “se altre procedure stabilite dal diritto dell’Unione … non consentissero di proteggere il bilancio dell’Unione in modo più efficace … le misure nell’ambito del meccanismo saranno prese in considerazione”. In pratica, la Dichiarazione declassa il Regolamento e lo rende ridondante. Il che è logico, in quanto il ‘principio della buona gestione finanziaria’ è tutelato da innumerevoli strumenti già a disposizione della Commissione.
(4) Se è pur vero che “il bilancio dell’Unione, compresa la Next Generation Eu, deve essere protetto da qualsiasi tipo di frode, corruzione e conflitto di interessi”, lo stesso “il Regolamento non riguarda le carenze generalizzate”. Il che è logico, in quanto i Trattati già conoscono il rimedio per le violazioni del ‘principio della buona gestione finanziaria’: la interruzione/sospensione/correzione di singole procedure di aggiudicazione o di attribuzione, non dell’insieme indistinto delle procedure di aggiudicazione o di attribuzione in uno Stato Membro come pretenderebbe il Regolamento.
(5) Polonia e Ungheria concordano di invitare “il Parlamento europeo e il Consiglio a prendere immediatamente le misure necessarie per l’adozione dell’intero pacchetto dei pertinenti strumenti, compreso il Regolamento sul quadro finanziario pluriennale e la decisione sulle risorse proprie”, ma fatto salvo il diritto degli Stati membri ad appellarsi alla Corte di Giustizia europea. Cioè, l’assenso al pacchetto non costituisce assenso al Regolamento (che potrebbe essere opposto in giudizio). Ciò che ha consentito a Morawiecki ed Orban di immediatamente annunciare che faranno ricorso.
(6) La Commissione annuncia di voler: “elaborare e adottare linee guida sul modo in cui applicherà il Regolamento, compresa una metodologia per effettuare la sua valutazione”, al fine espresso “di garantire il rispetto di questi principi” contenuti nella Dichiarazione.
(7) La Commissione si impegna a tirare in lungo: “qualora venga presentato un ricorso di annullamento nei confronti del Regolamento, le linee guida saranno finalizzate dopo la sentenza della Corte di giustizia in modo da incorporare gli elementi rilevanti derivanti da tale sentenza” e, nel frattempo, “fino a quando tali linee guida non saranno finalizzate, la Commissione non proporrà misure ai sensi del Regolamento”.
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Varsavia e Budapest vogliono andare di fronte alla Corte perché, come abbiamo spiegato su Atlantico Quotidiano (qui e qui), sanno che il contenuto del Regolamento è contrario ai Trattati e presenta violazioni talmente manifeste, da lasciar immaginare che esso possa venire cassato persino da quella Corte notoriamente simpatetica con qualsivoglia iniziativa unionale. Il compromesso lascia ai due Paesi il tempo di far valere le proprie ragioni, senza nel frattempo subire conseguenze negative.
Tutto al contrario di Parigi, dove Macron pretende di aver ottenuto “un solido accordo sul meccanismo da attuare, nel rispetto dello Stato di diritto”, con il suo subordinato Conte che ripete a pappagallo: “abbiamo ribadito il principio dello stato di diritto”. Trionfale Le Monde: l’accordo “getta le basi per una costruzione di comunità più federale e unita … difende i valori dell’Ue”. E a chi fa notare il ricorso polacco ed ungherese, si risponde che i ribelli hanno potuto solo ottenuto di “mostrare alla propria opinione pubblica di aver ottenuto qualcosa” e “guadagnare tempo”. Anzi, all’Eliseo sarebbero persuasi di ricevere l’approvazione della Corte e pure piuttosto rapidamente.
Tale sicurezza francese lascia perplessi. Non tanto con riguardo ai tempi, visto che la Corte non è costretta ad impiegare i due anni che ci mette di solito, ma può agire con procedura d’urgenza e, infatti, pure la Commissione attende la decisione in “mesi piuttosto che anni”, altri parlano di “tre mesi” (sulla base del recente precedente del ricorso di una corte scozzese circa Brexit). No, la sicurezza francese lascia perplessi con riguardo agli esiti e suggerisce che Parigi abbia qualche carta di riserva.
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I possibili punti di attacco alla Dichiarazione interpretativa, sono quattro:
[1] Il Consiglio europeo avrebbe esorbitato dai propri poteri, giacché esso «non esercita funzioni legislative» (15 Tue) e «agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati» (13 Tfeu). Invero, la Dichiarazione è attenta a precisare che è la Commissione a voler “stendere ed adottare linee guida, circa il modo in cui applicherà il Regolamento”; il Consiglio europeo solo conviene che le proposte della Commissione “costituiscono una risposta adeguata e duratura alle preoccupazioni espresse”; non solo, tali elementi saranno forse vincolanti, ma non definitivi, giacché le linee guida “saranno sviluppate in stretta consultazione con gli Stati membri”, plausibilmente nella separata sede del Consiglio dell’Ue, ove la Commissione ha intenzione di “iscrivere a verbale” una seconda dichiarazione. Certo, tutti sanno che non è vero: il compromesso è stato negoziato dalla cancelliera tedesca, lo scrivono Soros, Von der Leyen, Lagarde e Gentiloni, Le Monde, La Stampa, Fabbrini (il quale, con la mano sinistra accusa il Consiglio europeo di aver usurpato funzioni legislative che non gli appartengono, con la mano destra incensa la sua amata cancelliera per aver costruito proprio quell’accordo usurpatorio) e sinanco il primo ministro polacco Morawiecki. Ma, formalmente, la Dichiarazione appare blindata.
[2] Il Consiglio europeo avrebbe violato la indipendenza della Commissione, la quale «esercita le sue responsabilità in piena indipendenza … i membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo» (17 Tue). Invero, la Dichiarazione nemmeno è preceduta dalla ricorrente formula ‘il Consiglio dà impulso alla Commissione’, come pure avrebbe potuto (15 Tue). Chi questa accusa ha mosso (Verhofstadt, Soros, Alemanno e Chamon), si è basano sul presupposto che il Consiglio europeo abbia dettato alla Commissione l’impegno contenuto nella Dichiarazione … mentre è formalmente vero il contrario.
[3] Il Consiglio europeo e/o la Commissione avrebbero violato la potestà legislativa del Parlamento europeo insieme al Consiglio dell’Ue, ai quali soli spetta di approvare il Regolamento (322 Tfeu). Invero, l’atto annunciato dalla Commissione, non è un Regolamento, ma linee guida: ossia, un atto giuridico non vincolante dell’Unione (249 Tfue), ovvero un atto atipico (cioè non previsto dal Trattato) ma comunque non vincolante. Più precisamente, le linee guida rappresentano una dichiarazione politica della Commissione, volta ad annunciare la linea di condotta che intende seguire, nell’ambito della discrezionalità che la legislazione o il Trattato le assegni. Lo stesso Regolamento fa menzione delle “conclusioni e raccomandazioni delle istituzioni dell’Unione” (Art. 5-2&5a Regolamento).
[4] La Commissione non può mutare un elemento essenziale del Regolamento (290 Tfue). Invero la Dichiarazione mantiene invariata la data di entrata in vigore del Regolamento: formalmente esso si applicherà ai fondi istituiti a partire dal 1° gennaio 2021 e, infatti la Commissione lavorerà a bozze delle linee guida, ma sostanzialmente “non proporrà misure ai sensi del Regolamento” sino a dopo la sentenza della Corte di giustizia. La Dichiarazione non può aver inteso attribuire effetti sospensivi al ricorso di Polonia e Ungheria alla Corte, in quanto “i ricorsi proposti alla Corte di giustizia dell’Unione europea non hanno effetto sospensivo”, a meno che non sia la Corte a concederlo (278 Tfue). Conseguentemente, si deve concludere che la Commissione sta mutando un elemento essenziale del Regolamento. Non per nulla, questo è l’elemento più contestato della Dichiarazione: Alemanno lo definisce un “limbo legale senza precedenti”; Kees Sterk (giudice olandese già presidente della associazione dei Csm della Ue) accusa, “quando una regola ha effetto legale, deve essere applicata; non può essere una questione di politica non applicarla ad alcuni per un periodo di tempo o a determinate condizioni”; Sophie in ‘t Veld (eurodeputata liberale olandese) scandisce, “nessuna giustificazione per ritardare la piena e integrale attuazione della legislazione Ue; questo è un precedente molto allarmante”.
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Insomma, i sostenitori dello ‘Stato di diritto’ punteranno le proprie carte, di fronte alla Corte, non sulla lite principale attinente al Regolamento azionata da polacchi e ungheresi, bensì su una lite secondaria attinente alla Dichiarazione interpretativa del Regolamento. Ciliegina sulla torta, Varsavia e Budapest non chiederanno di agire con procedura d’urgenza sulla lite principale, ma lo faranno i sostenitori dello ‘Stato di diritto’ sulla lite secondaria: così guadagnando una conveniente finestra temporale per sospendere i fondi Ue a Polonia e Ungheria, a prescindere dall’esito della lite principale. Quest’ultima opportunità potrebbe particolarmente interessare George Soros, il quale considera Orban come uno che “ha rubato e si è appropriato indebitamente di ingenti somme durante il suo decennio al potere, compresi i fondi dell’Ue … il grasso che mantiene le ruote del suo regime senza intoppi e i suoi compari in linea” e maledice il compromesso di Bruxelles perché “rinvia ogni possibile azione a dopo le prossime elezioni parlamentari ungheresi in programma nel 2022”. Secondo Le Monde, tale preoccupazione appartiene pure all’Eliseo; in ogni caso, è stata fatta propria dal Financial Times e dalla stampa italiana.