di Paolo Becchi e Giuseppe Palma
Ricordiamo alcune cose. La Costituzione non disciplina lo stato di emergenza. La Carta non prevede deroghe allo Stato di diritto o ai meccanismi ordinari di esercizio del potere. Con una sola eccezione: lo stato di guerra disciplinato dall’art. 78: “Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”. La dichiarazione dello stato di guerra spetta poi al Presidente della Repubblica (art. 87 Cost.). Si tratta in sostanza di una sospensione dello Stato di diritto limitata alle operazioni belliche, con l’applicazione del codice militare di guerra per un tempo indeterminato o meglio fino alla cessazione delle ostilità. Questo è sotto il profilo giuridico, nel nostro ordinamento, lo “stato di eccezione”.
Nel 1992 il Legislatore ritiene opportuno disciplinare, con legge ordinaria, lo “stato di emergenza”, ed approva la Legge n. 225/1992, sostituita successivamente dal D.Lgs. n. 1/2018 per ragioni di riordino della protezione civile. All’art. 7 il D.Lgs. stabilisce i casi in cui è possibile – con delibera del Consiglio dei ministri – dichiarare lo stato di emergenza per “limitati e predefiniti periodi di tempo”. Il successivo art. 24 prevede infatti che la durata non sia superiore a dodici mesi, prorogabile per altri dodici, per un totale di ventiquattro mesi. In buona sostanza lo stato di emergenza consiste nell’attribuire al governo un potere di ordinanza che superi, solo per far fronte all’emergenza, le regole ordinarie. Mezzi straordinari al posto di quelli ordinari.
Spieghiamo meglio. Lo stato di emergenza consente ai ministeri e ai loro uffici periferici di agire senza rispettare le norme ordinarie in materia, ad esempio, di appalti, di acquisti materiali, di assunzioni, di nomine e quant’altro. L’affaire mascherine dovrebbe ricordarci qualcosa. Peccato però che questi mezzi straordinari si siano trasformati ormai in “eccesso di potere”: nessuno attribuisce alla Questura, ad esempio, il potere di dare il Daspo ad un uomo senz’armi, seduto da solo ad un tavolino, che esprime con altri il proprio dissenso nei confronti del green pass, senza incitare a nessuna violenza. Il potere di ordinanza derivante dallo stato di emergenza diventa così esercizio arbitrario del potere.
Il governo Conte II ha proclamato lo stato di emergenza con delibera del Consiglio dei ministri il 31 gennaio 2020, per la durata di 6 mesi. A seguito di molteplici proroghe, fatte anche dal nuovo Governo Draghi, si è arrivati alla data del 31 dicembre 2021. Stando a quanto previsto dall’art. 24 del D.Lgs. n. 1/2018 una ulteriore proroga non può oltrepassare il 31 gennaio 2022. Eppure, il Ministro della salute Speranza, ma anche il premier Draghi, hanno già fatto intendere che potrebbero esserci proroghe ulteriori, ventilando l’ipotesi di una estensione della obbligatorietà del green pass – il cui ambito di applicazione è strettamente connesso allo stato di emergenza – fino a giugno 2022.
E qui sorge un primo problema. Se lo stato di emergenza non può essere prolungato oltre il 31 gennaio 2022, come possono esserci proroghe ulteriori, addirittura fino a giugno? Semplice. Nessuno vieta al governo, al termine dei 24 mesi (31 gennaio 2022), di deliberare uno stato di emergenza ex novo basato su presupposti parzialmente differenti rispetto alla delibera di due anni fa. Invece di scrivere, ad esempio, che si tratta di emergenza scaturente dall’epidemia da Covid19, scriverà che ci sono nuove varianti oppure che occorre portare a termine la campagna vaccinale, e che quindi servono sempre poteri straordinari perché alle porte ci sono quinta e sesta ondata, terza e quarta dose, riorganizzare gli hub vaccinali etc. Nessuno formalmente potrebbe dire nulla. Se le cose stanno così, e stanno così, siamo messi male, molto male.
Secondo problema. Cosa accade se l’eventuale proroga che il governo adottasse a fine anno superasse il limite dei due anni, dunque una proroga, ad esempio, fino al 31 marzo 2022? In tal caso il limite temporale stabilito dalla legge sarebbe superato per effetto di una prosecuzione del vecchio stato di emergenza; pertanto, si tratterebbe di una proroga illegittima, un “abuso di potere” da parte dell’esecutivo. Ma chi controlla? Se il governo adottasse una proroga del genere con atto avente forza di legge (decreto-legge ad esempio), vi sarebbe un controllo da parte del Parlamento nel percorso di conversione in legge del decreto, seguito dalla promulga del Capo dello Stato. Successivamente, trattandosi di atto avente forza di legge, vi potrebbe essere un vaglio da parte della Corte costituzionale. Ma se il governo adottasse lo strumento della delibera del Consiglio dei ministri, né Parlamento né Corte costituzionale potrebbero intervenire (neanche il Capo dello Stato), dunque l’unico rimedio sarebbe quello della tutela giurisdizionale in sede amministrativa (Tar e Consiglio di Stato). Campa cavallo che l’erba cresce.
